摘要：“三规合一”是当前城乡总体规划的创新方向。研究结合城乡总体规划编制实践，在“三规合一”新背景下对“三规”不协调的根源问题进行分析，提出城乡总体规划编制过程中“三规”衔接的核心问题，并基于此对城乡总体规划的发展趋势进行分析，提出城乡总体规划应以协同规划为导向，从发展目标、空间平台、空间管制和机制建设等方面加强“三规”协同，通过共同目标、多维视角和联合审查等手段加强城乡总体规划的可实施性，为新时期城乡总体规划的编制提供了新的思路。

自20世纪90年代中后期以来，针对土地利用总体规划(以下简称“土规”)、城乡总体规划(以下简称“城规”)和国民经济与社会发展规划(以下简称“经规”)这三个规划(以下简称“三规”)之间协调问题研究一直是规划研究的重要领域。近几年，党和国家领导人对“三规合一”提出了重要战略指示，“三规合一”成为规划机制与体制改革的重要方向。2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上对“三规合一”提出了明确的工作要求，提出构建统一衔接、功能互补、相互协调的规划体系，形成一个县(市)“一本规划、一张蓝图”。国务院总理李克强也在“省部级领导干部推进新型城镇化研讨班座谈会”的讲话中提出在市县层面探索经规、城规和土规的“三规合一”。

当前，国内对“三规合一”已经有了较多研究及实践探索经验。土规的历次调整，以及城乡规划法律、规范的调整都已经在一定程度上有效地促进了“合一”，但当前仍存在基础平台不协调、管理范围相冲突及运作机制存在矛盾等问题，对规划的实施造成一定影响。国内一些大城市，如上海市、深圳市和武汉市等率先尝试通过机制与体制改革，推动“规土合并”，以行政手段促进规划衔接。武汉市基于国土部门与规划部门合并的行政基础，实行“两规”编制单位合署办公，构建“两规合一”的规划编制体系。但在我国当前的行政体制下，对大多数城市而言，真正实现一个规划“一统天下”并不现实。研究“三规合一”的重点在于解决不同规划之间对核心资源要素的管控存在的分歧，统一发展共识，梳理发展问题，从促进规划协同的角度，优化城规的内容，最终实现在共同的政策、空间平台上使发展目标、发展规模和发展空间有机融合，促进不同规划之间的有效衔接，实现城乡空间的合理、健康发展。

1“三规合一”的政策背景与存在问题

 1.1“三规”并行体制的特点

发改、国土和规划三大部门平行协作管理机制下的平行规划体系，虽然在面对同一空间平台的管理存在一些冲突和问题，但在当前的发展阶段具有一定程度上的合理性。我国以编制经规为基本框架的规划体制已有60年的历史，在不同的经济发展时期，在推动社会进步、提升综合国力和促进可持续发展等方面都发挥了重要作用。随着经济体制发生变化，规划体制也进行了许多改革和探索，逐渐形成由发改、国土和规划三大部门分别牵头编制经规、土规和城规为核心的规划编制体系。经规是政府对国民经济和社会中长期发展在时间和空间上所做的战略谋划及具体部署，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据；土规以保护耕地为前提，通过管制分区的逐层分解与指标逐级下达，实现对空间资源的有效管控；而城规以空间为落脚点，侧重于各类资源要素在空间上的协调分配，实现城乡的可持续发展。在“三规”并行的规划体系设计中，通过经规制定目标，通过土规确定空间发展框架，通过城规协调各类功能布局，共同引导城乡空间的可持续发展、社会的和谐稳定。

 1.2“三规”不合一的背景及原因

在实际的操作中，由于各自主管部门之间的出发点、指导思想不一致，在同一空间对象的编制内容和管理手段上各异，造成了规划编制内容的不一致和管理体制上的漏洞，使得有限的空间资源未能得到充分合理的利用与管制。造成“三规”不合一的原因，究其根源是三大主管部门之间围绕空间资源管控存在利益、政策分歧和事权重叠，并且长期以来缺乏有效的衔接和协调机制。研究“三规合一”背景下的城规，应从机制与体制的根源入手，剖析其中存在的问题和矛盾，有针对性地在规划编制体系中进行强化并加以落实。

1.2.1空间问题的政策分歧

从横向的管理体系分析，三大部门有着各自相对独立的专属权和职能范围，但空间是承载一切发展目标和计划的最核心平台，部门之间各类规划逐步增加对空间的规划内容，有针对性地对空间调配提出各自的要求。但“三规”之间的政策矛盾从机制根源的角度上是经济发展规律与计划型调控手段之间的矛盾，现有的土地政策与经济发展之间存在的问题一直以来是学界关注的重点，土地政策由国家和省一级国土厅制定，而地方政府在土地整理、改田改土方面政策受限，在一定程度上增加了发展的成本，降低了土地使用的效率。

从纵向的管理体系分析，“三规”之间存在纵向上的差异性，地方政府之间存在竞争关系的同时，也与上下级政府之间存在利益博弈，这是造成政策矛盾的主要原因。土规的土地指标逐层分解下达，土地功能的用途分区和管制分区逐级细化，其间存在着本级政府和上级政府之间以空间资源调配为核心的出发点的分歧。总的来说，面对这一问题，城规的政策属性较弱，但很难在平行规划体系下有效推动“三规”的协同。

1.2.2空间管制的事权重叠

三大部门都涉及对空间资源的管控，发改部门主导编制主体功能区划，将空间协调问题从“两规”(城规与土规)协调推向了“三规”(城规、土规与主体功能区划)协调，部门之间相互争夺区域规划空间，虽然名目不一，各有侧重，但内容大同小异，造成了大量的工作重复、资源浪费，互不协调甚至互不认账。同时，由于部门之间的指导思想和出发点不同，面对同一空间平台，对空间资源的认识存在较大分歧。在平行的制度设计下，土规侧重于对土地资源的调控，主体功能区划侧重于对发展的引导，城规综合协调资源分配。虽然“三规”在各自的规划政策体系中又都明确要求作为其他部门规划、决策的依据，要求其他部门的相关政策与之衔接，但在实际的操作中，任一部门制定的空间管制政策都无法对其他部门形成明确的约束作用，形成了同一空间、三种标准、三套管理办法“打架”，部门之间既缺乏相互协同的主动性，又缺乏有效的协调管理机制。

 2“三规合一”背景下城规的核心问题 

“三规合一”的矛盾焦点集中于空间资源，具体包含空间发展规模不协调、发展平台不统一和空间管制难实施，这也是“三规合一”背景下城规面临的核心问题。

 2.1 空间发展规模不协调

2.1.1“三规”衔接不足

土规的纵向约束性较强，常常将土规作为其他规划实施的约束性框架，而经规一般以经济学规律提出发展目标，与土规的空间资源平台衔接较少。这常常导致在城规的编制过程中，难以在土规约束的框架内完成经规要求的增长目标。在城规的审批过程中，规模指标是否与土规相衔接一般不作为必须的考查内容，也常常导致规模超标影响规划的可实施性，即规划的规模和布局较为理想而在实际的建设中因为没有土地指标而难以具体落实。同时，规划期限的不一致也增加了与土规的衔接难度。近几年开始编制的城规考虑到规划期限20年的要求，一般多以2030年为目标年，因而在空间规模方面缺少土规作为依据，规划多通过经济学规律、诺瑟姆曲线等分析方法测算发展规模，规划的城市远期发展规模与现状相比明显扩张，为下一轮土规编制与城乡规划编制之间的衔接增加了难度。

2.1.2规模预测不准确

城市规模发展预测是以人口规模和人均用地标准为基础进行预测的，是城规编制与审批的重点内容，人口增长规模预测的合理性与人均建设用地标准的合理性存在较多争议，其预测的准确性和可靠性存在一定问题。人口增长规模预测一般以中心城区为核心，测算周边地区城镇化带来的人口的集聚和吸引，忽略了发展过程中人口在更大范围内流动的客观情况，重视人口流入而忽视人口流出的测算方式更适用于经济增长快速的大中城市，而中小城市和欠发达地区的人口增长往往低于预期。在人均建设用地标准方面，以《城市用地分类与规划建设用地标准》为依据，以现状建设标准和气候分区为规划用地标准的依据来源，难以准确地反映未来城市建设用地的需求与供地过程存在的矛盾。以强调人口单中心集聚和规模扩张为导向的空间规模预测不符合我国人多地少、土地资源稀缺的现状，同时也不符合当前注重发展效率和发展质量的新型城镇化战略要求。

 2.2空间发展平台不统一

依据《城乡规划法》，“规划区”是城乡规划开展和实施规划管理的法定范围。《城乡规划法》提出，“规划区”是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实施规划控制的区域，具体范围根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。因而在城规的编制过程中普遍存在市域、规划区和中心城区3个层次。市域层面城规的主要内容为城乡统筹，包含乡镇发展规模和发展职能的建议，但具体的空间资源的协调布局是以“规划区”为边界的，而土规和经规的管理边界是全域覆盖。“三规”空间管理范围的不一致导致“规划区”以外存在规划协调的灰空间。一方面，“规划区”以外的建设行为难以通过规划手段监管，各类园区规划、镇总体规划规模难以约束，导致发展规模超出规划预期，如东部某小城市在其总规实施评估过程中，发现各乡镇、园区规划总的城市建设用地规模是总体规划规模的3.2倍；另一方面也存在由于“规划区”以外的用地缺少规划协调，部分地区没有控规覆盖，导致部分项目无法合法落地的问题。

 2.3 空间管制难实施

2.3.1管制内容存在分歧

“三规”在空间管制的具体内容方面存在较多分歧。土规通过建设用地管制分区划定建设四区(禁止建设区、限制建设区、有条件建设区和允许建设区)，其划分标准与具体内容和城规的空间管制内容较相似，是以客观资源要素为基础，从建设适宜性的角度分析要素的性质，确定分区边界，但二者在具体用地的分类标准及数据来源上存在一定差异，导致管制分区的划定难以统一；而主体功能区划主要是以行政边界为基础，从管理主体角度入手，先确定边界而后分析要素，其分类方式和政策分区结果与其他两规差距较大(表1)。

2.3.2实施主体不明确

城规虽然将空间管制作为强制性内容，但缺少明确的管理实施主体，导致强制性内容特别是非建设区内的建设行为管制难以执行。城规以规划区范围线作为管理边界，但范围划定与空间管制分区缺乏关联。规划区内的适宜建设区一般为城规的建设用地，但这部分以外的非建设用地虽然划分了管制分区，但是在实际的操作中管理效力不及土规。相比起来，城规缺少土规的用地指标调控和图斑管理这类有效的管理手段，且对非建设用地的管理主体不明确，导致规划强制性内容的实施存在难度，难以通过空间管制实现对生态用地的保护和建设用地的有效引导。 

3走向协同的城乡总体规划

城规作为规划体系中最为综合、全面的纲领性规划，起到承上启下的重要作用，是协调“三规”矛盾、统一发展共识和实现“三规”的“一张蓝图、一个平台”的关键一环。“三规合一”问题仅靠规划、国土与发改部门之间进行协调是不够的，必须通过更高层次的统筹指导，在加强宏观发展战略研究的基础上，统筹协调区域经济发展、资源分配与人地关系，在此基础上形成行政主体即本级人民政府的共同纲领，实现发展目标的协同、发展平台的统一、发展空间的统筹与发展政策的协调，在共同纲领的指引下，才能实现3个部门规划编制的“三规合一”。

基于协同导向的城乡总体规划，通过全面系统地分析传统城规在“三规”不合一中遇到的问题，将“三规合一”作为规划的创新方向，有针对性地在目标、平台、空间和政策等重要方面优化规划编制体系，最终的核心目标是实现在同一空间平台上各类资源要素的多规协调管控，更好地落实新型城镇化背景下城镇发展诉求，提高政府的行政效能。

 3.1目标协同：构建共同底线与共同责任

3.1.1新型城镇化引领发展导向变化

新型城镇化背景下的城规强调以内涵式发展取代单纯追求规模的粗放式扩张，以人的城镇化为核心，注重土地利用的集约和效率，提升城镇化的质量。优化土地利用效率、提升用地效能是解决我国土地问题的关键手段，从根本上协调供地需求与供给之间的矛盾。发展导向的变化是城规解决规模困局的第一步，从注重规模指标的扩大到指标框架内空间的优化提升是未来城规普遍要面对的问题。

传统的城规以人均用地标准衡量城市规模，而对城市密度的研究相对较少。随着时代进步和技术手段的提升，人们对城市规模与城市密度的认识不断发生变化。深圳市改革开放30多年以来，全市建设用地面积已从1979年的17 km2跃升到2011年的934 km2，增长50多倍。伴随着建设用地规模的快速扩张，自然生态空间总量则逐年减少，人口、土地、能源与水资源、环境承载力4个“难以为继”日益明显。从单纯注重“量”的扩张逐步转变为注重“质”的提高，实现“城市转型”，建设“生态城市”，是资源环境约束条件下深圳市实现可持续发展的必然选择。在2005年深圳市的人口密度达到4 239人/平方公里时，就有专家学者指出城市人口密度过大将影响深圳市的城市环境品质。2005年11月1日，深圳市从城市生态安全角度出发，率先划定了全国第一条“基本生态控制线”(以下简称“生态线”)，将土地面积的近一半(974 km2)划入生态线内；实行严格的“铁线”管制，除重大道路交通设施、市政公用设施、旅游设施和公园以外，禁止在基本生态控制线范围内进行其他建设，以遏制因城市快速发展而导致的城市空间无序扩张和蔓延的态势。随着近十年的发展，深圳市人口密度已翻两翻，但在城市生态空间的保护、城市土地的集约利用方面取得了显著成效，实现城市在高密度下的高效率、高品质发展。

从深圳市及国内外诸多城市的案例看，城市人口密度的增加并不是造成城市发展质量下降的原因；相反，过度地追求发展规模，会导致建设方向和投资力度的分散，实际的建设效果并不理想。许多城市同时建设4～5个新区，却很难有1个新区建设成型，造成大量资源的浪费。

从城市规划管理的角度看，不同城市的资源水平和城市吸引力存在差距，在市场经济时代无法限制人口流动的自由，应在技术不断进步的背景下，研究不同地区的发展路径与人口承载能力，优化资源配置。因此，规划在明确规模目标的同时，应将效率目标与质量目标作为另外两杆标尺，共同作用于对城乡空间的引导。例如，通过对人口发展规律的再研究，设定合理的人均用地效率目标，阶段性地引导人地关系可持续发展；通过对产业发展区经济效率目标的约束，提升产业发展的质量，促进土地的集约利用；通过城市建设用地的分布集中化目标，促进城乡空间集聚，保护生态环境；通过针对公共服务设施、生态绿地、环境保护和文化保护等方面发展质量目标的约束，实现城乡空间品质提升与城镇化质量的进一步优化。

3.1.2构建“三规”协同的目标体系

构建“三规”协同的发展目标是以“共同责任”为基础、以保障生态红线与发展底线的“共同目标”为前提的。经规是对国民经济和社会发展的重要调控手段，是各类空间规划编制的依据。在城乡总体规划的编制过程中，必须首先加强对区域宏观发展战略的研究，对各级发展规划、政府工作报告及政策文件进行解读，明确行政主体的发展诉求与发展重心。《广州市城市总体规划》的城市发展战略部分提出以《全国城镇体系规划(2006—2020年)》和《广东省城镇体系规划(2006—2020年)》为指导，依据《广州市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，提出城市各方面的发展战略，确定城市发展目标、发展性质等，实现了“两规”发展目标的协同。河源市以《河源市域城乡总体规划》作为统领“三规”的纲领性文件，统一各部门规划的目标，提出从规划整理到构建目标体系，通过建立指标的关联性形成相关规划指标的互动反馈机制，以多部门共同配合的形式，形成共同目标体系。

 3.2平台协同：以全域为共同管制平台

3.2.1全域统筹发展规模

随着《城乡规划法》的颁布与实施，统筹城乡发展已成为城乡规划编制的客观要求和主要内容，规划管理必须走向城乡空间的全覆盖，城乡规划与其他部门规划之间应达到定位清晰、功能互补的要求。规划区拓展至全域范围，是当前城乡总体规划普遍的趋势，也是与经规和土规从空间平台上协调统一的基本前提。

全域层面的规划在原有市域规划内容的基础上增强对城镇之间和城乡之间发展关系的引导，强调以要素联系的网络体系替代以行政关系为主导的中心等级体系，实现全域协调基础设施、公共服务设施的布局，通过协调发展要素的分配引导城乡关系优化。在全域范围内统筹协调人口规模，将人口规模研究与土规的建设用地指标分配相结合。以人口发展趋势为依据，优化全域建设用地的调配，实现全域所有空间的人地对应，优化城乡空间发展模式，从而优化空间资源的配置。在此基础上，对各个乡镇人口规模、城乡人口构成和城乡建设用地规模提出合理的建议，并要求下一级城规将其作为规模框架进行约束。在人多地少矛盾严峻的地区，应从减量规划和零增量规划角度研究城乡空间的优化配置路径。规划应以发展的眼光对未来发展提出要求，为新一轮土规的编制与土地利用指标的调配提供依据。

此外，应注重人口预测方法的逐步优化。城规的人口规模预测方法与经规和土规相比，科学性和系统性更强，但我国幅员辽阔，各地的发展差异较大，用同一标准、方法很难准确预测不同发展地区的未来诉求与真实趋势。随着人口预测方法与经实际检验的统计数据的增多，对人口规模的发展趋势判断将有更多的实证可供参考，同时应通过多角度校验人口规模预测的结果，如以产业发展目标、环境保护目标与资源承载力等要素校验人口规模预测结果的合理性。

3.2.2全域统筹发展平台

以往城规侧重于空间布局和公共设施的配置，对产业布局的研究不深，对经济要素的空间响应不足，导致与经规难以很好地对接。而经规的主要内容是发展目标、产业布局及具体项目的确定，缺乏从产业发展项目到产业空间布局的合理衔接。未来经规编制的发展方向之一是从产业发展研究到产业空间布局演变。城规应主动与其对接，加强经济要素与空间布局联系的通道建设，基于“三规合一”的城乡总体规划应与经济发展目标和产业发展规划协同配合，根据各类产业对空间所提出的要求和条件，加强对经济发展规律和经济要素布局的研究，满足各类产业发展对空间资源和发展要素的需求，特别是应突破中心城区，在全域范围统筹产业发展平台，将具体的项目落实到适合的产业发展空间，合理引导园区的建设，促进项目的合法、合理落地。

 3.3空间协同：实现资源要素的协调管控

3.3.1空间管制内容的“三规”协调

空间管制内容应以规划协同为导向，在价值取向、管理机制、技术手段和反馈机制等方面与相关规划相互配合。统一各类规划的价值观，明确各类规划的“底线”和“红线”，维护受管制的利益主体的权益，通过行政主体干预，促进空间管制共同目标的形成。禁止建设区是为维持市域生态平衡而划定的严禁开发建设区域，协同重点是注重与其他规划存在分歧的用地类型。例如，城规与土规主要存在分歧的类型为风景旅游用地与基本农田用地，应结合地方政策，针对具体情况做出合理判断，并与相关管理部门协商，共同明确政策分区的范围，形成对禁止建设区域划分范围和建设管理手段的共识。对于限制建设区，协调的重点是基于对发展和保护边界的研究，从建设行为管理的角度与土规相协调。目前主体功能区划对空间管制的实施手段尚不明确，在空间管制的划分方式上的分歧，应从合理地安排生产、生活与生态空间的角度入手，从目标上协调分区范围和管制要求的分歧。

3.3.2“四区”管制体系与“两线”的衔接

习近平总书记在中央城镇化工作会议上明确提出对城市开发边界和生态红线(以下简称“两线”)划定的研究，促进城市空间的集约高效。将“两线”纳入城乡总体规划，并注重与已有的“三区四线”的空间管制体系相衔接，促进空间资源管制的界定清晰、逐层分解，管制手段与行政接口的行之有效。

城市开发边界，即城市空间增长边界(Urban Growth Boundary，简称“UGB”)，是城市建设行为的管理线，当前研究普遍认同将其作为建设区域与非建设区域的分界线。在目前的空间规划体系中，土规划定的允许建设区和有条件建设区是实际建设行为管理过程中的“UGB”，既可以将建设行为限定在适宜发展的区域，又可以通过对土地指标的控制引导建设规模。因此，在土规期限内，应以土规的建设管理边界作为规划期内的城市空间增长边界。在城规中，已建区与适建区应与土规相协调，将土规允许建设区和有条件建设区的范围作为2020年的城市空间增长边界，并根据发展目标与城镇空间布局，划定远期的城市空间增长边界，为土规未来允许建设区和有条件建设区的调整做出建议。

2014年新修订的《环境保护法》明确提出“划定生态保护红线”，规定“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护”，随后出台的《国家生态保护红线—生态功能基线划定技术指南(试行)》也对生态红线的划定技术要求做出了明确规定。城规应基于已有法律与规范的要求，实现空间管制体系与基本生态控制线的对接，避免城规的强制性内容与其他法定控制线之间的重叠和冲突。生态保护红线的实质是生态环境安全的底线，目的是建立最为严格的生态保护制度，它与禁止建设区之间的差别是更强调生态系统的整体性与连续性，因而它的范围应包含并大于禁止建设区的空间范围(图4)。

3.3.3注重管制手段的精细化与针对性

深圳市基本生态控制线的划定，标志着注重建设拓展和经济增长的传统城市规划思路开始发生改变，实现了从“发展建设规划”到“禁止建设规划”的转变。深圳市基本生态控制线作为实际意义上的城市增长边界，规划实施近10年来，对保障城市生态安全和促进经济社会可持续发展，特别是在打击违法建设等方面，发挥了至关重要的作用。深圳市的经验表明，生态控制线的划定是城乡规划领域的一次极有价值的创新，也是一项长期、复杂的管理实践工作的开端。2005年以来，深圳市已相继开展了动态监测、优化调整、政策完善和社区试点等一系列工作，逐步从最初的“一刀切”走向“精细化”、从“规划编制实施”走向“公共政策制定”。从“一条线”到实现共同平台上的空间资源的管制，需要联合相关部门，通过大量相关政策、研究的配套，实现管理内容的合理统一、管理手段的协同高效。

此外，应注重在不同的发展阶段城市的不同发展特征下，生态控制线与城市空间增长边界之间的关系。深圳市基本生态控制线的划定，其实是采用城市空间增长边界与生态红线合一的做法，用一条管制线实现了生态资源的保护与城市发展边界的限定，以生态为底线控制了城市发展空间。然而，在经济欠发达地区，“两线”重合的管制手段存在一定问题，城市空间增长边界与生态红线二者之间应存在弹性协调的发展区。例如，东南某小城市在城乡总体规划中提出通过生态控制线保护生态发展底线，通过城镇空间增长边界约束城镇建设的扩张，通过二者之间存在的弹性发展区域满足城镇远期的发展需求，这样可以对未来城镇发展留有余地的同时，对当前的城镇建设无序蔓延的势态进行有效引导，实现生态空间保护与城镇建设集约、高效并举的发展目标。

 3.4政策协同：从规划制定走向政策设计

(1)通过政策文件转化使规划成为共同行动纲领。经审批的城规将作为指导城市各项工作的纲领性文件，为各部门、各区县及乡镇提供统一的平衡指标、协调项目、落实设施的空间信息平台和政策制定依据，这也是规划公共政策的本质体现。对涉及其他部门的诸如土地、交通、重大设施与重大项目等内容，与其他部门就衔接对象、衔接措施和衔接原则等方面提出规划指引，形成部门联动行动计划和空间管(治)理的具体措施方案，实现规划从“部门的协调”到“全市的统筹”转变。

(2)构筑“统一规划、分头实施”的部门规划协作平台。联合发改、规划、国土及环保、交通等部门共同搭建可相互衔接、高度共享的规划信息平台，其他规划将在这个技术平台的基础上延伸开展工作。首先，在规划编制衔接机制上，要城乡规划相互落实各部门的一些具体政策要求；其次，要充分征询和协调相关部门意见；最后，要在各部门规划达成共识的基础上，编制共同的项目库。市规划局要为各部门、下一级行政主体提供统一的落实设施、协调项目、平衡指标的空间信息平台和操作依据。在全市共同纲领的引导下，以部门事权划分为基础，通过制定部门政策分头实施，实现与部门管理手段的有效衔接。

(3)加强“三规合一”规划编制的审查手段。加强针对“三规合一”内容的规划审查制度，将“三规合一”作为城乡总体规划审查的重点内容。通过“三规合一”规划衔接报告制度要求每个县在编制总规时必须同步编制“三规”衔接报告，明确“三规合一”具体问题与规划目标，作为市县编制总规编制前期研究的重要组成部分。将规划目标、建设用地规模和空间管制分区等核心内容的“三规”协调作为审查重点，确保规划上下对接，层层落实。

 4结语

 在城市规划体系中，城乡总体规划是指引城市发展最为重要的规划之一，城规全面、综合地反映了城市发展的目标与策略。它既要体现国家对地方发展的宏观调控，又直接反映了本级人民政府的发展诉求。“三规合一”背景下的城乡总体规划将进一步强化协同的发展趋势，逐渐向共同目标、多维视角和联合审查等角度创新发展，作为构建地方政府共同行动纲领的重要支撑。同时，在实现技术与空间上的统筹只是实现“三规合一”的途径之一，未来应加强规划实施的多部门协调机制创新，构建“三规”管理平台，加强规划协调的制度设计，才能更好地提高城乡总体规划及相关规划的可实施性。